2025年是美国政治周期与政策周期的重要切换点和关键交汇点，伴随着新政府的上台，大量议程又重回特朗普1.0时代(如关税、减税、放松监管和弱美元等);部分领域也呈现出新的变化和主张(如对算力和核能的关注)，也有宏观部门因职能定位保持相对较高的决策独立性和议题连贯度。这些延续和变化的交织，共同塑造了2025年美国宏观经济和金融监管议程的独特面貌。

　　复盘美国经验，对我国具有两方面借鉴意义。从经验来看，货币政策强化权衡灵活度、财政政策优化采购撬动中小企业，银行监管减负实现从盈利到稳健的闭环，都具有较高的迁移价值。从教训看，关税政策的反噬、财政政策面临的体制约束、社区银行风控薄弱、对外政策从多边收缩至双边主导等都在一定程度上削弱了政策落地效果。此外，对美国对外政策调整的跟踪，也为我国规划应对提供重要方向：建议近期需关注IEEPA关税被推翻后的替代路径，中期应主动参与替代型多边框架建设。

　　* 本文隶属于高金智库“国际宏观金融观察”系列报告之《高金智库国际宏观金融观察·美国篇(2025年)》，指导专家为上海交通大学上海高级金融学院兼聘教授、高金智库副院长刘晓春，执笔人为高金智库青年研究员杨悦珉、高金智库副研究员李溦。受版面所限，本文较原文有所删减。

　　#

　　2025年美国宏观议程再校准

　　和政策动态跟踪

　　1

　　美联储通过预防式宽松

　　和框架调整应对多重风险

　　2025年，美联储货币政策的“变”体现在决策思路的调整上，从依赖确凿的证据以支持政策调整，到出于风险防范的目的采取主动管理和动态权衡。不管是框架调整，还是具体政策，都体现出相关思路。

　　2025年美联储的货币政策调整呈现出明显的预防式宽松特征。一方面，议息政策从数据驱动转向风险管理。上半年因通胀未充分回落，美联储在1月、3月、5月和6月的议息会议上均维持政策利率不变。年中就业数据走弱，但因通胀未充分回落，美联储仍按兵不动。8月鲍威尔在杰克逊·霍尔会议发布鸽派演讲，释放转向信号。9月，美联储出于防范经济失速风险，采取25个bp的预防式降息决策，10月和12月跟进相关决策，全年累计降息75bp。另一方面，金融稳定政策从放缓到退出。上半年，因逆回购见底、SOFR频破利率走廊上限，美联储4月1日放缓缩表。下半年债务上限问题解决，财政部加速发债补库，资金从银行体系流入财政部一般账户(TGA)，准备金规模随之大幅回落，银行和非银体系资金压力明显上升。美联储10月宣布12月初结束量化紧缩(QT)，12月进一步取消隔夜回购协议操作限额，纽联储同步出台“准备金管理购买操作(RMP)”，确保准备金维持在充足水平，阻断流动性风险向信用风险演化。

　　此外，美联储2025年还对货币政策框架进行了调整。8月，美联储时隔五年更新《长期目标和货币政策战略声明》，重点调整以下内容：一是删除有效下限(ELB)前提，不预设政策路径;二是删除“平均通胀制(AIT)”，转向灵活通胀调控;三是就业从“短缺”调整为“背离”，转向非对称风险管理;四是重提“平衡策略”、保留金融稳定考量，为复杂决策场景预留空间。

　　2

　　财政转向战略开支和减税议程，

　　债务管理受制于谈判僵局

　　2025年，美国财政政策随政治议程重置呈现明显转向，具体体现为税制改革、支出权重调整和收入渠道拓展等方面。债务管理则深陷政治博弈被动应对，这也是区别于2024年的重要特征。

　　支出端呈现出明显的议程驱动特征。一是加大特定支出裁撤，包括暂停拨付和本届政府议程相悖的项目支出、取消对国际组织的出资等。二是在总量约束下，新增支出更多向本届政府优先事项倾斜，如国防和边境防控、战略产业等，微观层面更关注就业培训，食品和医疗等补助明显削减。三是通过优化联邦采购程序，提升支出效率。

　　收入端以税制改革和扩收为导向。美国上半年对内着力推动大规模减税议程，以国会法案落地核心减税条款的制度化;对外审查《美中所得税协定》形成战略防御;同时推广美国版全球最低税规则。为填补减税造成的收入端压力，政府一方面以高关税弥补所得税缺口;另一方面探索资本运营路径作为收入端政策重要补充。

　　债务管理全年呈现危机应对特征，发行节奏和再融资管理受扰。上半年，财政部面临债务触顶压力，债务管理呈现出“压短债、续长债、支现金”等主要特征。年中债务上限危机虽解除，但下半年预算谈判陷入僵局导致政府停摆，财政部大量增发短债补库。至年末预算案暂时达成共识，政府结束停摆，债务管理才回归常态。

　　3

　　银行监管转向以技术调整

　　和部门再校准为主要特征

　　2025年，美国银行监管出现明显转向，从银行业风险事件后的趋严态势，转向本届政府的放松监管议程。具体政策又可分为两类：一类是以落实政治议程为导向的部门再校准;另一类是以优化部门职能为导向的技术调整，这类政策虽和上届政府保持较高的议题连贯度，但也实现了事实上放松监管的效果。

　　一方面，核心监管领域以优化部门职能为导向。资本监管从“巴塞尔终局方案”转向杠杆率差异化调整：通过降低大型银行补充杠杆率(eSLR)要求以疏通国债市场，通过调降社区银行杠杆率以促进增长;大型银行监管评级(LFI)规则调整则旨在纠正“监管评估失真”的技术偏差;压力测试规则重置则是对公众问责的程序回应。

　　另一方面，部分政策以落实政治议程为导向。一是大型银行处置从“有序处置”转向“有序倒闭”。4月明确“周末清算”路径，12月优化特别评估费征收，使接受倒闭在操作和财务上均可行可控;二是加密资产监管从“原则禁止”转向“有管理的准入”。撤销原有指导原则，明确稳定币发行审批程序;三是推进放松监管议程，全年裁撤、简化规则十余项，通过“缩小最严规则适用范围”，为社区和中小银行减负;四是风险防控从“全面覆盖”转向“聚焦实质”。重点落实支付欺诈防控、重新界定“重大金融风险”等。

　　4

　　证券和商品监管部门

　　初步完成加密资产监管框架搭建

　　2025年，美国证券交易委员会(SEC)和商品期货交易委员会(CFTC)一方面对上届政府监管议程进行系统清退，另一方面将数字资产监管从“逐案执法”推升为制度化建设。2025年SEC的监管调整可概括为“先破后立”。6月集中撤回了2022—2023年间提出的十余项拟议规则，覆盖市场结构改革、ESG强制披露、网络安全合规和投资者保护等广泛领域。下半年聚焦数字资产监管新框架的构建。9月推出“加密货币项目”(ProjectCrypto)，同时和CFTC发布联合声明，首次明确在SEC注册的全国证券交易所可为现货加密资产产品提供交易场所。

　　2025年CFTC的监管议程以代理主席范(Pham)主导的“加密货币冲刺”(CryptoSprint)计划为标志性成果，从2月行业对话到12月现货加密产品正式上市交易，仅用十个月完成部门议程的确立和制度框架的搭建。CFTC也通过一系列规则裁撤，简化数字资产衍生品交易规则，传统商品监管全年也以“减负”为导向。

　　除部门技术铺垫外，7月生效的《GENIUS法案》要求所有美元稳定币发行人100%以短期美债或美元现金作为储备。意味着全球任何希望进入美国市场的稳定币发行人，都必须持有美元资产、接受美国监管。此举也将美元储备货币网络效应从传统银行体系延伸至链上生态，实现了美元制度优势在数字货币时代的主动延伸。

　　5

　　美国经贸议程全年形成“起承转合”闭环

　　2025年美国经贸政策经历近一个世纪以来最剧烈调整，缩小贸易逆差为核心叙事，核心措施围绕关税、政策机制和双边协议展开。

　　上半年关税政策酝酿成型，呈现以下特征：一是法律工具转向《国际紧急经济权力法》(IEEPA)，政策颁布周期从数月压缩至数天。二是打击范围从特定国家扩展至全球，以4月2日“解放日”行政令为典型。三是关税政策和贸易逆差缩减、财政收入、芬太尼制裁、边境安全和供应链重组等多元目标捆绑。

　　贸易政策形成机制重塑遵循“推文→行政令”范式。全年4892条总统推文中贸易相关1298条(占比26.5%)，贸易政策在推文中成型。推文节奏配合政策阶段：1—2月试探威慑，3—4月密集释放配合关税落地，5月后转向“协议”“合作”等修辞。

　　双边经贸谈判自5月起密集展开。5月美英框架协议达成;同月中美日内瓦会谈将双边关税从145%降至30%，次月进一步降税;8月美欧签署《互惠、公平和平衡贸易协定》;10—11月与泰国、柬埔寨、马来西亚、越南、阿根廷、瑞士等签署框架协议。

　　配合关税议程，联邦部门推进常规调查：商务部产业安全局全年发起12项232条款国家安全调查;USTR上半年推进多项对华301调查，审查范围包括第一阶段经贸协议、半导体、海事/造船和知识产权等。伴随着中美在年中和谈，各类对华301豁免先后延长。

　　IEEPA关税虽推进高效但面临司法挑战。国际贸易法庭(CIT)5月裁定IEEPA不适用于关税征收;联邦巡回上诉法院8月以7—4维持该判决。案件上诉至最高法院，2026年2月被裁定无效。白宫同步启动多项232和301调查作为替代路径。

　　6

　　产业政策初步形成

　　“科技—能源”双支柱框架

　　不同于拜登政府时期，产业政策由重要法案驱动，2025年美国产业政策则由行政令驱动，重点在科技和能源领域完成议程重置和框架搭建。

　　科技议程“废旧立新”，旨在以最小负担统一政策框架。年初发布的行政令以废除拜登法令、清除行业壁垒、加速外商投资等为导向，确立以商业为导向的政策定位。年中白宫出台人工智能行动方案，同时接连发布数据中心、技术栈出口、防止出现觉醒人工智能等行政令，进一步明确行业发展思路。年末签署《启动创世纪任务》《确保国家人工智能政策框架》两项行政令，旨在以最小负担统一人工智能政策框架。在部委层面，商务部、科技政策办公室同步调整职能：审查重置现有产业政策和拨款制度(如CHIPS法案);重塑半导体和微电子、先进制造业、人才等领域政策框架;拓展非CHIPS商业资助渠道和公私合作(PPP)模式;对外合作从多边制度部署转向双边商业落地。